最高人民法院工作报告(2004年)

颁布时间：2004/10/26

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——2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
　　

最高人民法院院长　肖扬

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　十届全国人大二次会议在审议通过《最高人民法院工作报告》的决议中强调指出，要大力加强基层法院建设，努力提高法官的政治素质、业务素质和职业道德素质，不断开创法院工作新局面。最高人民法院认真贯彻落实决议精神，于今年4月底开展了一次深入的基层法院建设情况调研，形成了近百万字的调研报告和专项统计分析，基本摸清了基层法院的实际情况，进一步明确了加强基层法院建设的指导思想、目标和措施。下面，根据十届全国人大常委会第十二次会议的安排，我代表最高人民法院报告加强基层法院建设的有关情况。
　　一、基层法院建设的基本情况
　　进入新世纪以来，基层法院建设取得较快发展。目前，全国共有3133个基层人民法院，10290个人民法庭，148555名基层法官，占全国法官总数的76.33%。其中，一线法官91099名。2000年以来，广大基层法官围绕党和国家工作大局，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕“公正与效率”法院工作主题，全面落实司法为民要求，克服审判任务繁重、新类型案件增多、审理难度加大、工作条件艰苦等困难，在一线法官数量比2000年减少13.07%的情况下，共依法审结各类案件2078万余件，诉讼标的金额10310亿元。其中，刑事案件2374860件，占11.43%；民商事案件18054362件，占86.87%；行政案件353797件，占1.7%。依法执结案件931.6万多件，执结标的金额5250亿元。积极推进和深化审判方式改革，全面落实公开审判制度，建立和完善内部监督制约机制，确保司法公正与高效，审限内结案率逐年提高。
　　全国基层法院从教育、培训、管理、监督等方面入手加强队伍建设，涌现出一批模范法院和模范法官。以“辨法析理，胜败皆服”为目标的北京市海淀区法院法官宋鱼水，忠实履行审判职责，努力实现法律效果与社会效果的有机统一，15年来审理的两千多件案件，无一错判；因公正司法惨遭报复杀害的贵州省贵阳市白云区法院法官蒋庆，在16年的法官生涯中，恪守法官职业道德，始终坚持“法不能偏、文不能抄、钱不能贪、官不能讨”的人生信念，用生命践行了“公正与效率”工作主题；一生清贫、身患肝癌的四川省攀枝花市东区法院法官唐汉华，自购针管抽取肝腹水，默默无闻，坚持工作，终倒在工作岗位上。他们的思想境界和感人事迹，树立了当代法官形象，是党和人民信赖的基层法官队伍的杰出代表。
　　在基层法院建设取得进展的同时，我们也清醒地看到，基层法院还存在着许多不容忽视的问题，有的问题还相当严重，需要多方面、长时期的艰苦努力才能解决。这些问题主要是：一是部分案件审判质量不高，少数案件裁判不公；二是少数法官缺乏职业道德，审判作风较差；三是少数案件存在执行失范的问题；四是法官流失、人才断层现象严重。上述问题的存在，促使各级人民法院进一步认清了加强基层法院建设的重要性和紧迫性，更深刻认识到十届全国人大二次会议上代表们对法院工作意见、建议的针对性和正确性。虽然一些问题只发生在局部，属个别现象，但后果和影响严重，人民群众对此意见很多。造成上述问题的原因是多方面的，从法院自身分析，一是审判管理滞后；二是队伍管理不力；三是党风廉政建设的针对性不强；四是审判监督指导不力；五是对基层法院领导班子协管不力；六是帮助基层法院解决困难不力。
　　基层法院建设中存在的问题，从根本上反映出人民群众对司法公正和效率的需求与司法功能滞后之间的矛盾。妥善解决这个矛盾，还有待我们长期的艰苦努力，有赖于党中央和全国人大及其常委会对人民法院工作的坚强领导和大力支持。
　　二、近年来加强基层法院建设的主要措施最高人民法院将加强基层法院建设作为人民法院工作的重中之重，分别于2000年、2002年召开了关于加强人民法院基层建设的工作会议及人民法庭工作会议，并制定实施了《关于加强人民法院基层建设的若干意见》。今年6月，最高人民法院再次召开全国法院加强基层建设工作会议，对进一步加强基层法院建设进行全面部署。日前，最高人民法院制定了《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》，从审判工作、队伍建设、司法管理、审判监督和指导等方面提出了全面要求。
　　（一）加强基层法院思想政治建设。2001年，最高人民法院将“公正与效率”确立为法院工作主题，全国基层法院在追求实体公正和程序公正的同时，努力提高司法效率，依法及时维护人民群众的根本利益。2003年，最高人民法院将“三个代表”重要思想“立党为公，执政为民”的本质特征落实于审判工作实际，提出司法为民的要求，强调基层法官必须打牢“为谁掌权、为谁执法”的思想基础。坚持开展主题教育活动，通过集中教育整顿、“三讲”教育及回头看、“公正与效率”司法大检查、“司法公正树形象”等活动，把队伍思想政治建设的重点放在基层。最高人民法院制定了《法官职业道德基本准则》，加大了基层法官职业道德建设的力度，重点解决一些基层法院存在的损害群众利益的突出问题，努力提高基层法院思想政治建设的针对性和有效性。
　　（二）加强基层法院领导班子建设和组织建设。落实法院领导干部双重管理的有关规定，不断加强上级法院对下级法院领导班子的协管力度，新任的基层法院院长绝大部分符合法官法规定的条件。坚持并完善领导干部双重组织生活制度、任职资格制度、异地交流制度，落实一岗双责和党风廉政建设责任制，每年年初按照管理职责对应签订《党风廉政建设责任书》，年底统一检查考核。发生违法违纪行为的法院的领导要向上级法院检讨责任。不断健全和加强基层法院的党组织建设，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，增强基层法院队伍的战斗力和凝聚力。
　　（三）加强基层法院审判纪律建设。建立和完善围绕案件找问题、围绕问题追责任的审判监督机制和职务监督机制，强化对违法审判的责任追究。2000年，最高人民法院制定《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，2003年制定《关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度的若干规定》，并为每位基层法官印发了法官廉洁自律手册。今年6月，又与司法部联合制定《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》，建立维护司法公正的“隔离带”。加大对滥用审判权、执行权问题的查处力度，坚决清除害群之马，不断纯洁法官队伍。今年1至8月，全国基层法院违法违纪人员数量比去年同期下降36.38%。
　　（四）加强基层法院审判作风建设。最高人民法院以落实司法为民要求为重点，于2003年制定《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》，全面加强审判作风建设。全国基层法院按照方便群众诉讼、方便人民法庭行使审判权的原则，在纠纷易发地点设立派出法庭或者收案点，就地立案、巡回审理，及时解决矛盾纠纷。对经济确有困难的当事人实施司法救助，共对595472件案件的当事人决定减、免、缓交诉讼费，总计金额达15.38亿元。普遍印制收费标准、案件审限、举证规则等诉讼指导材料，向涉诉群众介绍诉讼常识、提示诉讼风险。今年9月，最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，要求基层法院坚持“能调则调、该判则判，判调结合”的原则，充分运用诉讼调解手段解决矛盾纠纷。2003年以来，全国基层法院与司法行政部门共同培训人民调解员347万人次。依法扩大简易程序的适用范围，全国基层法院2003年适用简易程序审理的案件比2000年上升3.5个百分点。最高人民法院专门召开处理涉诉信访工作会议，要求基层法院提高初信初访接待质量，实行申诉、申请再审案件听证审查制度，依法纠正确有错误的裁判，对无理上访的，做好劝导和说服教育工作，促使当事人息诉停访。最近，最高人民法院派出10个巡视组，由资深大法官带队，深入各地法院，对基层法院建设、开展“司法公正树形象”教育活动等方面工作，进行认真检查和指导。
　　（五）加强基层法院的业务建设。最高人民法院制定《法官培训条例》和《2001年-2005年全国法院干部教育培训规划》，统一编写培训教材。2004年举办了百名基层法院院长培训班，并组织东部地区60名法官到西部地区法院巡回讲课。加强基层法官的业务培训，共有23万人次的基层法官接受了不同层级的培训，重点提高基层法官适用法律的能力、驾驭庭审的能力和制作裁判文书的能力。全国基层法院一审案件的当庭宣判率逐步提高，裁判文书进一步增强公开性和说理性，使当事人理解案件裁判的依据。加强对基层法院的审判监督和指导。四年来，最高人民法院共制定发布《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等司法解释140件。今年以来，制发多件司法指导性文件，要求加大对重大责任事故、涉及“三农”案件、制售假冒伪劣食品药品等案件的审判力度，切实维护人民群众的生命财产安全。今年9月，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部发布了《关于严格依法履行职责切实保障刑事案件办案质量的通知》，提出了严格执行办案质量责任追究制度的要求。
　　（六）加强基层法院审判运行机制建设。全国基层法院全面落实立案与审判、审判与执行、审判与监督三个分立，推行审判流程管理，实行审限跟踪、警示催办等制度，清理超期羁押和超审限案件，提高审限内结案率。全面落实公开审判制度，规范庭审行为。增强审判活动的公开性和透明度，四年来旁听公开审判案件的群众达8579万人次。健全执行工作机制，初步形成执行裁决权和实施权分立的运行机制。加大力度解决执行难，最高人民法院通过多种形式推广对被执行人财产审计、转让无形资产、公布拒执人员名单等执行方法。自今年６月开始，全国基层法院集中开展为期半年的执行清理活动，目前已清理出未执结案件97万件，截至9月30日，已经执结46万件。依法维护申请执行人的合法权益，促进执行工作进一步规范。
　　除采取上述措施外，最高人民法院从群众反映最突出、制约司法公正的关键环节入手，依法积极稳妥推进人民法院改革。目前，人民法院第二个五年改革纲要已基本拟定，最高人民法院将适时公布并组织实施。
　　三、进一步加强基层法院〖CM6-5〗建设的措施加强基层法院建设是一项长期的战略任务。我们要进一步加强对基层法院建设重要性、艰巨性的认识，深入贯彻党的十六届四中全会精神，从巩固党的执政基础的高度进一步加强基层法院建设。更加自觉地将人民法院工作置于党的领导、人大监督之下，基层法院建设中的重大部署、重大问题及时向同级人大及其常委会报告，坚决执行人大及其常委会的决定；认真听取人大代表提出的建议、批评和意见，将人大代表对法院工作的理解和支持，转化为加强基层法院建设的强大动力。要把加强基层法院的自身建设作为全面推进法院工作的重中之重，切实采取有力措施，充分发挥基层法院在维护社会稳定、促进经济和社会全面协调发展方面的作用。为此，我们要继续在以下几个方面做出努力：
　　（一）全面加强基层法院队伍建设，确保司法廉洁
　　我们要严格按照法官法规定的条件，提请同级人大常委会任免法官。按照公正、高效、廉洁司法的要求，强化对法官思想政治素质、业务素质和道德素质的培养。加强对法官审判工作、审判纪律和作风的监督，使法官队伍真正做到政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正。
　　一是加强基层法院的领导班子建设。上级法院要切实负起对下级法院领导班子的协管职责，积极协同地方党委做好选拔、任免、交流基层法院院长、副院长的工作。有计划地选派政治、业务素质好、有培养前途的法官到基层法院锻炼，从基层选调一批优秀法官到上级法院工作，做好基层法院领导班子后备力量的选拔培养工作。二是加强纪律作风建设。结合正在开展的“司法公正树形象”教育活动，重点解决审判纪律和审判作风方面存在的突出问题，特别是少数法官裁判不公、徇私枉法、纪律涣散、形象不佳等问题。三是完善内部监督机制，针对受理、立案、庭审、裁判、执行过程中存在的监督不力或监督不到位的问题，制定相应的监督措施，有效防止违法违纪行为的发生。院长、庭长要加强日常的审判监督和司法管理，定期从办案质量检查和人民群众的申诉信访中查找司法不廉洁的问题，强化对法官和工作人员的监督。四是强化教育培训，争取在3年内把全国基层法院院长轮训一遍，对贫困地区的基层法官，免费赠送培训资料、免收培训费用。五是建立法官职业保障制度。
　　（二）全面落实公开审判制度，维护司法公正
　　我们要进一步提高审判活动透明度，切实做到以公开促公正，通过公正、高效的司法活动维护公平和正义。一是进一步实行立案公开，向社会全面公开刑事、民事、行政、执行、司法赔偿等各类案件的立案标准以及程序，有条件的法院将逐步实行网上公开立案信息，解决群众打官司遇到的困难。二是进一步实行庭审公开，提高当庭举证、质证、认证的质量和效率。进一步为群众旁听审判创造条件，每个法院每年至少约请人大代表、政协委员旁听庭审1至2次，并认真听取意见和建议。三是进一步实行裁判结果公开。凡能够当庭宣判的案件，一律当庭宣判。严格依法及时送达裁判文书，并做好法律释明工作，力争做到说的清、判的明、服人心，不得一判了之。四是进一步实行办案质量评价标准公开。最高人民法院正在制定人民法院案件质量评估、评查工作规则，建立科学的案件审判质量评价体系，并将向全社会公开，为人民群众评价法院工作提供具体依据。五是进一步实行执行工作公开。对于执行立案、被执行人的财产状况、采取执行措施，以及执行中依法做出的决定、裁定等，要全部公开；对于执行中的重大事项，如中止执行、终结执行等，要公开听证，有条件的法院要将执行过程公开上网。
　　（三）以保障诉权和其它公民权利为重点，落实司法为民要求
　　基层法院审理案件最多，接触群众最直接。我们要围绕方便群众诉讼、依法保障诉讼权利、减轻当事人诉累等问题，进一步落实司法为民的要求，切实做到司法便民、利民、护民。在继续充实和完善司法为民措施的基础上，对没有固定生活来源的残疾人、城市低保人员和农村五保户提起的诉讼案件，一律免收诉讼费。执行案件不再预收申请执行费。坚持依法办案和方便当事人诉讼相结合，对因正当理由不能在规定时间出庭应诉的，实行预约开庭，并逐步完善巡回审判制度，方便当事人出庭。提高诉讼指导和风险提示的实际效果，方便当事人掌握诉讼知识，减少不必要的损失。
　　（四）加强和改进上级法院对基层法院建设的监督和指导
　　上级法院要进一步加强对基层法院的宏观指导，增强监督指导的实效性。一是对适用法律方面的疑难问题及时给予指导，促进基层法院审判质量和司法水平的提高。二是依法扩大民商事案件和涉外案件指定管辖的范围，对跨地区的重大民商事案件，依据民事诉讼法的规定实行指定管辖、提级管辖；对跨地区的重大执行案件，实行指定执行、交叉执行、提级执行等方法，排除地方保护主义的干扰，减轻基层法院审判和执行工作的压力。三是进一步加强与基层法院和人民法庭的指导联系制度，特别是要实事求是、因地制宜地编制和修订“两庭”建设规划，争取用3到5年的时间完成所辖法院“两庭”的改建、扩建和重建任务。
　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，加强基层法院建设，任重而道远。各级人民法院将始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，贯彻全国人大常委会对人民法院工作提出的要求，从巩固党的执政基础、提高党的执政能力的高度，统筹规划、重点突破、振奋精神、埋头苦干，不断将基层法院建设推向前进，为全面建设小康社会提供更加有力的司法保障!

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