——2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
最高人民检察院检察长 贾春旺
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会第十二次会议的安排，我代表最高人民检察院，报告关于加强基层检察院建设的情况，请予审议。一、检察机关加强基层检察院建设的情况目前，全国共有基层检察院3222个，基层检察干警159193人，分别占全国检察机关的88％和76％；检察机关约90％的案件由基层检察院办理。基层检察院的工作事关检察工作的全局。近年来，为加强基层检察院建设，最高人民检察院采取了一系列措施。1998年10月召开了加强基层检察院建设座谈会，部署开展为期三年的以争创好班子、好队伍、好机制、好业绩、好形象为内容的“五好”基层检察院活动。2002年制定了《人民检察院基层建设纲要》。党的十六大和十届全国人大一次会议以来，特别是十届全国人大二次会议后，最高人民检察院按照大会“要大力加强基层检察院建设，努力提高检察官的政治素质、业务素质和职业道德素质”的决议要求，专门召开了全国基层检察院建设工作会议，进一步推动基层检察院的建设。
（一）确立新时期检察工作指导思想，推动基层检察工作健康发展。T〗最高人民检察院结合实际认真学习贯彻党的十六大精神，确立了新时期检察工作的指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立“立检为公、执法为民”的观念，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，进一步加大工作力度，提高执法水平和办案质量，为完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会创造稳定的社会环境和良好的法治环境。我们努力把这一指导思想贯彻落实到基层，以此来凝聚力量，指导和推动检察工作的发展。
突出“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，引导基层检察院树立以业务工作为中心的正确导向。注重充实和加强执法办案一线的力量，加强对基层的业务指导和工作考核，用检察业务实绩检验基层检察院建设的成效，促进基层检察院强化法律监督职能，依法履行法律赋予的职责，为当地改革、发展、稳定的大局提供法治保障。
全面贯彻落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求，推动基层检察工作的健康发展。为端正和统一基层的执法思想，树立正确的执法观念，我们既对基层提出加大工作力度的要求和措施，又始终把办案质量作为执法办案的“生命线”来抓，积极在基层推行业务流程管理和质量控制，通过提高基层的执法水平，努力实现加大工作力度与提高办案质量的有机统一。今年1-8月，全国检察机关共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人539210人，提起公诉538110人，同比分别上升5.4％和8.1％；共立案侦查职务犯罪案件27907件32099人，起诉人数同比上升11.5％；提出抗诉9191件，提出纠正违法意见29203件次。查办职务犯罪案件的撤案率、不起诉率下降，起诉率和有罪判决率提高。
针对群众反映强烈的问题和法律监督的薄弱环节，组织专项活动，努力把“立检为公、执法为民”的要求落实到基层。2003年，与公安机关、人民法院共同开展清理超期羁押专项行动，共清理纠正超期羁押25736人，使各个诉讼环节的超期羁押现象大为减少，检察环节基本实现了无超期羁押。在此基础上，研究建立防止超期羁押的长效机制，许多基层检察院实现了与监管场所的信息联网和动态监督，巩固了清理超期羁押的成果。2004年，全国检察机关统一开展打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督，违法减刑、假释、保外就医专项检查，集中处理涉法上访问题和严肃查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪案件四个专项活动。截至8月底，共建议有关行政执法机关移送制假售假、侵犯知识产权犯罪案件553件，监督侦查机关立案324件；检查出违法减刑、假释、保外就医17836人，已监督纠正5929人；办理涉法上访案件15972件，已会同有关部门办结13760件，妥善化解了1600多件久诉不息的案件；认真落实宪法关于“国家尊重和保障人权”的精神，立案侦查非法拘禁、刑讯逼供、破坏选举等侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件733件1116人，有力地配合了我国在国际人权领域的斗争。
（二）以提高整体素质为目标，加强基层检察队伍建设。我们坚持以加强领导班子建设为关键，以提高执法能力为中心，以“强化法律监督，维护公平正义”的主题教育活动为载体，不断加强基层检察队伍建设，努力提高队伍的整体素质。
抓好基层领导班子建设。2002年下半年至2003年初，共有2600多个基层检察院进行检察长换届选举。我们努力发挥干部协管作用，依照检察官法严把任职条件，选好配强“一把手”，使这次换届选举以及随后的班子调整工作依法顺利进行，提高了基层班子的整体素质。换届后基层检察长中本科以上学历的达62％，提高了10个百分点。今年又会同组织部门，对软弱涣散、工作不力的基层班子进行考察调整。同时，加强基层班子的思想政治建设和作风建设，健全和落实班子建设的各项制度。高检院和省级院统一组织了对全国3000多名基层检察长的轮训。总体上看，目前基层检察院班子整体结构进一步优化，凝聚力和战斗力不断增强。
深入开展主题教育活动，排查整改队伍建设与业务工作相关联的突出问题。两年来，我们以基层检察院为重点，深入开展“强化法律监督，维护公平正义”的主题教育活动。在加强思想政治工作和教育培训的同时，着重解决队伍建设和业务工作中的突出问题。我们抓住典型，以点带面，分阶段扎实推进教育活动在基层的落实。基层检察院采取开展执法思想讨论、剖析典型案例等形式，用身边的人和事教育干警，增强了教育活动的针对性和实效性。针对社会关注、群众反映强烈的突出问题，统一组织对2001年以来查办职务犯罪案件中扣押、冻结款物的处理情况，2003年检察机关作出不起诉决定的案件，以及检察干警违法插手经济纠纷问题进行了专项清理检查。截至8月底，共清理扣押款15亿多元，对其中违规使用的1135万元，已分别依法上缴国库或返还案件当事人；清理复查不起诉案件25700件，对处理不当的案件，正在复查纠正。坚持从严治检，加强检察职业道德建设。最高人民检察院颁布了《检察官职业道德规范》和《检察人员纪律处分条例（试行）》。认真总结经验教训，探索建立队伍管理的长效机制，针对容易发生问题的关键执法环节加强监督制约机制建设，从制度上巩固教育活动的成果。对违法违纪干警严肃查处，2003年1月到今年6月，共查处违法违纪基层干警485人。
依照检察官法加强队伍管理和教育培训。坚持严把队伍进口关。1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》确定实行考试录用制度以来，截至2003年，基层检察院通过公开招考录用干警6756人，提高了进人质量。在人大的支持和监督下，严把检察官的任职资格条件，违反规定任命检察官现象明显减少。适应检察官法修订后的新要求，积极组织开展法律本科以上学历教育。我们联合北大、清华等高等院校，开展了法律专业远程教育，共有54983名基层检察干警参加学习，已有27931人毕业取得法律本科学历。截至2003年底，基层干警中具有本科以上学历的达到65383名，其中法律专业的53988名，基层检察队伍的文化专业结构有了改善。根据基层检察工作的需要，加强岗位技能培训，提高执法办案的实战能力。2003年以来，上级检察机关共培训基层检察干警6万多人次，今年重点对基层检察院反贪局长、渎职侵权检察科长进行了轮训。积极开展通用技能培训，全国已有5万多名基层干警通过了国家计算机等级考试。
（三）以改革为动力，推动基层检察工作创新发展。根据十六大关于推进司法体制改革的部署，我们认真进行检察改革，继推行检务公开、主诉检察官制度和检察委员会改革后，又在全国检察机关建立职务犯罪侦查一体化机制；推行诉讼权利告知制度，依法保障律师的执业权利，强化检察环节的人权保障；与人民法院共同推行被告人认罪案件普通程序简易审理；开展检察人员分类管理试点。为了有效加强对查办职务犯罪工作的外部监督，经过研究论证，我们在现行法律的框架下，积极稳妥地开展人民监督员制度试点工作，凡是犯罪嫌疑人不服逮捕决定和检察机关拟撤销案件、拟不起诉的职务犯罪案件，都要接受人民监督员的监督。去年10月以来，全国有13个省、自治区、直辖市的984个基层检察院进行了试点。经各方面民主推荐的人民监督员共监督案件1529件，其中提出不同意见的87件，检察机关采纳50件。试点情况表明，人民监督员制度有利于保障检察机关职务犯罪侦查权的正确行使，促进了检察干警执法观念的转变和办案质量的提高。
（四）转变作风，加强指导，切实帮助基层解决实际问题。地级以上检察院普遍建立了领导联系基层制度，最高人民检察院还专门设立了指导基层建设的机构。深入开展评先帮后活动，推动基层检察院整体水平的提高。几年来，全国共确定了334个先进基层检察院作为示范单位，充分发挥他们的示范带动作用；同时，先后对566个基层检察院进行重点帮促，其中401个面貌已经有了较大改观。今年我们又确定了277个重点帮促院，均由省、地两级检察院领导负责，落实帮促责任制，帮助其尽快改变面貌。努力帮助基层检察院解决实际问题，近年来我们组织5批60名检察教师赴西部地区支教，共巡回培训基层检察干警33000多人次；今年与团中央共同招募了338名应届大学生作为青年志愿者，到西部地区基层检察院工作。在党中央、全国人大、国务院的高度重视和关心下，我们得到了国债资金和财政资金的支持，最高人民检察院会同有关部门制定了检察机关“两房”（办案用房和技术用房）建设标准，推动了基层检察院的基础设施建设和信息化建设。许多省统一为贫困地区的基层检察院配备了办案车辆、计算机等办公、办案装备。
几年来，在任务繁重、人员紧张、条件比较艰苦的情况下，基层检察院围绕中心，服务大局，依法履行法律监督职责，广大基层检察干警爱岗敬业，顽强拼搏，无私奉献，为我国的法制建设、社会稳定和经济发展作出了积极贡献，涌现出了广州市海珠区检察院和广西北流市检察院原检察委员会委员陈革、浙江省东阳市检察院反贪污贿赂局副局长吴顺海等一大批先进典型，有5084个集体、7782名基层检察干警受到省级以上表彰。二、当前基层检察院工作中存在的主要问题几年来基层检察院建设虽然有了一定进展，但我们也清醒地认识到，成绩不能估计过高，加强基层检察院建设的任务仍然相当繁重。目前检察机关基层基础薄弱的状况还没有从根本上得到改变，基层检察工作离党和人民的要求还有不小差距，无论是在执法状况、队伍素质，还是在执法观念、执法作风以及执法保障等方面，都存在不少不容忽视的问题。一是队伍的整体素质不高。一些基层干警执法思想不端正，执法作风粗暴，少数干警执法犯法，以案谋私。基层检察队伍的文化、专业结构同检察官法的要求存在明显差距。二是法律监督工作不到位。一些基层检察院对侦查、审判、刑罚执行等诉讼活动中执法不公、违反诉讼程序、侵犯当事人合法权益等违法情况监督纠正不力；有的执法活动不规范。三是办案力量不足。一些基层检察院人员、编制紧缺，案多人少的矛盾非常突出。边远贫困地区特别是中西部地区的基层检察院检察官断层的问题日益严重。四是执法保障机制不健全。基层检察院的办案经费缺乏有效的机制保障，办案经费紧缺。三、进一步加强基层检察院建设的措施和建议全国人大常委会专门听取基层检察院建设情况汇报，是对检察机关工作的有力监督与支持。我们要以此为动力，从贯彻党的十六届四中全会精神、加强党的执政能力建设和落实科学发展观的高度，进一步提高对基层检察院建设重要性的认识，坚持把基层检察院建设作为一项长期任务，持之以恒地抓下去。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题和“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体工作要求，以公正执法为核心，深入推进基层检察院的队伍专业化、执法规范化和管理科学化建设，全面提高基层检察工作的整体水平。
（一）加强检察队伍专业化建设，提高基层检察干警的执法能力。
认真贯彻落实检察官法，按照建设高素质专业化检察队伍的要求，努力提高广大基层干警的政治素质、业务素质和职业道德素质。一是坚持不懈地用“三个代表”重要思想武装干警，按照中央的部署认真开展保持共产党员先进性教育，不断深化“强化法律监督，维护公平正义”主题教育活动，加强理想信念教育、权力观教育和职业道德教育，引导干警树立正确的世界观、人生观和价值观，以及与时代发展要求相适应的执法理念，强化“立检为公，执法为民”的观念。二是坚持把领导班子建设作为基层检察院建设的重点，把加强思想政治建设放在首位，强化对基层检察院领导班子的选配、管理和监督，建立和完善上级检察院对下级检察院的巡视制度、上级检察院领导同下级检察院检察长谈话制度、检察长离任审计制度。会同有关部门，抓紧对软弱涣散、管理不力、长期打不开局面的基层检察院领导班子进行考察调整。三是加大对基层检察干警的教育培训力度。实施《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》，优化基层检察队伍的学历、专业结构，培养专业人才和业务骨干。研究采取切实可行的措施，缓解基层检察院人才匮乏、检察官断档的问题。开展创建学习型检察院活动，今年全面完成对基层检察院反贪局长、渎职侵权检察科长的培训，明年在全国开展检察业务竞赛活动。四是坚持从严治检，加强纪律作风建设，强化对基层检察队伍的教育、管理和监督。坚持每年针对一、两个基层检察工作中的突出问题，进行清理整顿，防止和纠正发生在基层检察机关的执法不公现象以及损害群众利益的不正之风。对基层检察院审查逮捕、公诉、职务犯罪侦查等业务部门的干警，从严要求和管理，对反贪局正副局长实行定期轮岗交流制度。完善监督制约机制，严肃查处违法违纪行为，对严重违法违纪的干警，坚决清除出检察队伍。
（二）加强执法规范化建设，充分发挥基层检察院的法律监督职能。一是认真履行检察职责，切实把检察工作的主题和总体要求落实到基层。注意从人民群众反映强烈的问题入手，突出办案和监督重点，严厉打击严重危害群众安全感的刑事犯罪，坚决惩治发生在群众身边、严重侵犯群众利益的职务犯罪，认真监督纠正诉讼活动中的违法现象。进一步增强法治观念，严格依法办事，防止违法办案。二是针对基层执法实践中的突出问题，深入调查研究，完善业务规范体系和考评指标体系，对办案工作实行流程管理、质量控制。最高人民检察院将根据规范基层工作的实际需要，分别研究制定各项业务工作的执法规范化建设标准，进一步规范各个环节的执法活动，促进基层检察院严格、公正、文明执法。三是从今年开始，全面实施《基层人民检察院规范化建设考核办法》，引导基层检察院以执法规范化为主线，以检察业务为重点，按照科学发展观的要求，推进各项检察工作协调健康发展。
（三）加强管理科学化建设，为基层检察工作的发展增添活力。重点探索建立业务建设、队伍建设和信息化建设相结合的基层检察工作管理机制，把信息技术有效地应用于队伍管理和办案流程管理及质量控制，严密工作程序，进一步加大内部监督制约的刚性和力度；完善基层检察队伍管理机制，严格按照检察法的规定任命检察官，建立公开、公正的检察官遴选制度和以检察官为主体的检察人员分类管理制度。按照树立正确的政绩观和科学人才观的要求，完善对基层检察院检察长的考评机制，建立科学的检察官考评体系；深化基层检察工作改革，深入推进人民监督员制度试点工作，完善对职务犯罪侦查权的外部监督机制。认真落实在检察工作中防止和纠正超期羁押的长效机制和保障律师在检察环节依法执业的工作机制，保障诉讼参与人的合法权益。积极推进侦查一体化机制建设，加强上级检察院对基层检察院查办职务犯罪案件工作的指挥和协调，提高基层执法活动的抗干扰能力，强化法律监督效能。
（四）加强领导，狠抓落实，确保基层检察院建设取得实效。进一步树立面向基层的思想，继续落实好最高人民检察院和省级检察院领导联系基层检察院制度，及时掌握和解决基层检察院建设中的新情况和新问题。进一步加强上级检察机关的自身建设，更好地发挥领导和表率作用。深入开展评先帮后活动。今年年底将组织全国先进检察院评选活动，大力表彰基层建设中涌现出的先进典型。进一步抓好示范院建设，加大典型经验的交流推广力度。对确定的工作相对滞后的基层检察院，集中力量重点帮促，落实责任，两年为期，务求改变面貌。邀请人大代表和政协委员视察评议基层检察院建设的情况，认真听取代表、委员的意见和建议，不断加强和改进工作。积极争取和落实检察官法的规定，努力帮助基层解决班子配备、干部管理和执法保障等方面的实际问题，为基层检察院创造良好的工作条件。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
检察事业的基础在基层，难点在基层，希望也在基层。全国检察机关要在以胡锦涛同志为总书记的党中央的领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，认真贯彻落实十届全国人大历次会议和本次常委会精神，再接再厉，发奋进取，求真务实，把基层检察院建设抓出更大成效，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作出新的贡献！将本文收藏到 |
